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25 perguntas e respostas para entender: o que é o arcabouço fiscal proposto por Haddad?

Programa criado pelo Governo Lula foi criado para mudar as regras do atual Teto de Gastos, instituído por Michel Temer em 2016
Vinicius Konchinski
Brasil de Fato
Curitiba (PR)

Tradução:

O ministro da Fazenda, Fernando Haddad, revelou na quinta-feira (30) a proposta do governo para um novo arcabouço fiscal da União. O Brasil de Fato destrinchou o projeto em 25 perguntas e respostas para explicar do que ele trata. Confira:

1. O que é arcabouço fiscal?
É um conjunto de leis ou regulamentos que fixa regras para a arrecadação e despesas de um governo – no caso, o governo federal. A forma como o governo recolhe e gasta seus recursos é chamada na teoria da economia pública de política fiscal. Por isso, as normas dessa política compõem o chamado arcabouço fiscal.

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2. Para que serve esse arcabouço?
Serve para, principalmente, controlar os gastos públicos. Se um governo gasta demais, ele pode criar uma demanda excessiva por produtos no mercado, contribuindo para o aumento da inflação. Já se ele gasta mais do que arrecada, aumenta a dívida pública. 

Quando a dívida aumenta demais, o governo acaba tendo que pagar juros mais altos para arrolar ou renovar os empréstimos que toma. O governo brasileiro toma empréstimos em forma de títulos vendidos a pessoas e empresas. Esses títulos têm correção baseada na taxa básica de juros, a Selic, que hoje está em 13,75% ao ano – uma das mais altas do mundo.

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Além disso, o arcabouço serve para dar certa previsibilidade a empresas e investidores sobre os gastos do governo. Sabendo quanto eles vão aumentar, empresas calculam sua produção, por exemplo.

3. O Brasil já tem um arcabouço fiscal?
Sim, tem. Estão em vigor hoje algumas leis e emendas à Constituição que controlam os gastos do governo. A mais recente delas é a da Teto de Gastos (Emenda Constitucional 95/2016), aprovada durante o governo do ex-presidente Michel Temer (MDB).

O Teto de Gastos determina que o gasto público não pode aumentar mais do que o percentual acumulado de inflação de um ano para outro, de 2017 a 2027 – por 20 anos. Dessa forma, o valor total do Orçamento Federal fica praticamente congelado, já que não tem aumentos reais que compensem a perda do poder de compra.

Outra regra do atual arcabouço fiscal brasileiro é a Regra de Ouro, incluída na Constituição de 1988, que proíbe que governos busquem empréstimos para pagar despesas correntes, como salários. Também existe a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101), que evita que governantes criem despesas para serem pagas por seus sucessores.

Programa criado pelo Governo Lula foi criado para mudar as regras do atual Teto de Gastos, instituído por Michel Temer em 2016

Reprodução/Twitter
Existe consenso de que regras precisam prever certa flexibilidade para que sejam adaptáveis a períodos excepcionais, como uma pandemia

4. O que o novo governo propõe para sobre o arcabouço fiscal?
O governo do presidente Luiz Inácio Lula da Silva (PT) propõe, basicamente, mudar as regras do atual Teto de Gastos. A proposta apresentada por Haddad evita que o Orçamento fique congelado, com despesas do governo sendo corrigidas, no máximo, pela inflação.

Pela proposta do governo, as despesas estariam agora vinculadas à arrecadação. Independentemente da inflação, o gasto do governo poderia aumentar, no máximo, 70% do aumento da arrecadação com impostos.

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Isso significa que, se a União receber R$ 100 milhões em impostos a mais, poderá aumentar seus gastos em R$ 70 milhões no ano seguinte. Os valores são ilustrativos.

5. Com o novo arcabouço, o Teto de Gastos perderá validade?
Sim. A ideia é substituir o Teto de Gastos por uma regra nova, considerada mais moderna e adequada para cumprimento de metas fiscais e compromissos sociais do Estado. O fim do Teto, aliás, foi promessa de campanha de Lula.

A Emenda Constitucional 126/2022, a chamada Emenda da Transição, praticamente sacramentou o fim do Teto de Gastos. Seu texto criou um espaço extraordinário no Orçamento de 2023 para que o novo governo pudesse, entre outras coisas, arcar com pagamentos do Bolsa Família de R$ 600.

O mesmo texto já determinou que o governo apresentasse uma nova proposta de arcabouço fiscal até agosto deste ano. A equipe econômica do governo antecipou-se e fechou seu projeto sobre o assunto em março.

6. Como o cálculo sobre o limite das despesas de governo seria feito no novo arcabouço?
O novo arcabouço fiscal prevê o monitoramento da arrecadação do governo federal com impostos por 12 meses encerrados em junho para que o valor arrecadado seja considerado para elaboração do Orçamento do ano seguinte.

Exemplo: o governo acompanha seu ganho com impostos de julho de 2022 a junho de 2023; verifica que, no período, recebeu 7% mais tributos do que nos 12 meses anteriores (de julho de 2021 a julho de 2022). 

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Nos mesmos 12 meses de arrecadação mais alta, a inflação acumulou 4%. Isso significa que a arrecadação em termos reais (já descontada o aumento de preços) foi de 3%.

Levando em conta esse percentual, o governo encaminha ao Congresso Nacional uma proposta de Orçamento para 2024 prevendo um aumento real de suas despesas de, no máximo, 2,1% – o que corresponde a 70% do ganho de arrecadação. Dessa forma, o valor dos gastos subiria sempre menos que o ganho com impostos.

7. Gastos com Educação e Saúde também só poderiam aumentar 70% da arrecadação?
Não. O cálculo do novo arcabouço não vale para Saúde e Educação. Gastos com essas áreas já são regulados pela Constituição. A proposta do governo é criar uma nova lei, que não tem poder de alterar normas constitucionais.

De acordo com a Constituição, a União é obrigada a aplicar pelo menos 15% da sua receita corrente em Saúde e 18% na Educação. Isso significa que, se a arrecadação cresce, os investimentos nessas áreas devem crescer no mesmo ritmo, mesmo com o novo arcabouço.

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Não está evidente, porém, se os gastos nas duas áreas ficarão separados do restante do Orçamento ou acabarão forçando que o governo desacelere mais as despesas em outras áreas para que aumento total das despesas seja de até 70% do aumento da arrecadação.

O que é fato é que hoje as despesas com Saúde e Educação estão dentro do Teto de Gastos. Isso implica que elas só podem crescer mais que a inflação caso o governo corte gastos em outras áreas.

8. E as emendas orçamentárias de deputados e senadores?
A Constituição também prevê que 2% das receitas líquidas do governo sejam destinadas a pagamento de emendas parlamentares. As emendas são propostas de deputados e senadores para destinação de recursos a projetos específicos de seus interesses. O crescimento dessas despesas também não será limitado pelo novo arcabouço.

9. Que outras despesas não entrarão no limite proposto pelo arcabouço?
Ele não limita gastos com o Fundo da Educação Básica (Fundeb) e a ajuda do governo federal para que estados e municípios paguem salários de seus enfermeiros com base no piso nacional da categoria, algo que já foi aprovado pelo Congresso Nacional.

10. Como garantir que o limite para despesas não reduza o espaço para investimentos em obras necessárias?
O novo arcabouço fiscal prevê que um valor mínimo do Orçamento da União seja destinado a investimentos, como construção de estradas, pontes etc.

O Orçamento deste ano prevê que a União gaste cerca de R$ 70 bilhões em obras. A ideia é fixar esse valor com um piso, corrigindo-o anualmente com base na inflação. Dessa forma, todo ano, valor equivalente ao atual estaria garantido para obras.

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Também neste caso não está claro se os investimentos ficarão separados do restante do Orçamento ou se serão incluídos no valor total que estará limitado pelo arcabouço.

11. Os mais pobres terão ações de governo garantidas com o novo arcabouço fiscal?
O governo diz que o novo arcabouço fiscal serve justamente para garantir que as despesas sociais para atenção à população mais pobre possam crescer anualmente. Até onde se sabe, contudo, gastos com Bolsa Família e o Minha Casa Minha Vida, por exemplo, estariam limitados pelo novo arcabouço. Ou seja, cresceriam, mas com regras.

12. Como o governo aumenta suas despesas se a arrecadação não cresce?
Isso, de fato, seria um problema. Se a arrecadação não crescer, não haveria espaço para o crescimento dos gastos.

Mas o governo estipulou na proposta do arcabouço que os gastos precisam crescer, no mínimo, 0,6% ao ano além da inflação. Assim, mesmo em períodos de crise, em que os negócios diminuem e o pagamento de impostos não aumenta, estaria garantido um nível mínimo de gastos do Estado para dar conta das necessidades da população, que vegetativamente cresce ano após ano.

13. Sem arrecadação crescente, o salário dos servidores estaria em risco?
Não é bem assim. A regra do arcabouço fiscal não prevê corte de gastos. Prevê somente que eles cresçam menos que a arrecadação.

O pagamento do salário dos servidores, em última instância, estaria garantido pelo arcabouço já que o governo, no mínimo, manteria seus gastos em níveis estáveis. Agora, para novas contratações e aumento real de salários, seria necessário espaço extra no Orçamento, o qual só seria criado com o aumento da arrecadação do governo.

14. Durante uma crise, como o governo poderia agir para fazer a economia voltar a crescer sendo que seus gastos estariam limitados pela fraca arrecadação?
Essa é uma das críticas feitas por economistas progressistas à proposta de arcabouço fiscal apresentada pelo governo. Para eles, é justamente quando uma crise se instala, quando a arrecadação não cresce, que o governo precisa gastar mais para evitar que empresas fechem e o desemprego.

Já mencionamos acima que o novo arcabouço prevê aumento mínimo de 0,6% das despesas de governo em casos de arrecadação estável. Para o governo, isso dá margem para as chamadas políticas anticíclicas – quando o Estado gasta para estimular uma economia em crise. Para alguns economistas, porém, isso é pouco. Pior: cria uma amarra contra a ação do Estado justamente quando a economia mais precisa dele.

15. Como o governo pretende aumentar sua arrecadação para poder aumentar despesas?
A arrecadação do governo é diretamente proporcional à atividade econômica. Isto é, se a economia cresce – e o governo aposta em crescimento –, o gasto poderia aumentar.

Além disso, o governo já anunciou um pacote de medidas em janeiro para aumentar sua arrecadação, pondo fim, por exemplo, à desoneração concedida pelo ex-presidente Jair Bolsonaro (PL) aos combustíveis meses antes da eleição.

Haddad afirmou na quinta-feira (30) que o governo também deve apresentar nos próximos dias medidas para rever isenções específicas a determinados produtos, setores e classes sociais, recompondo a tributação sobre eles e aumentando a receita do governo.

O ministro descartou veementemente, entretanto, a criação de novos impostos ou aumento de alíquotas sobre os impostos já existentes. Recentemente, aliás, o governo anunciou um aumento da faixa de isenção do Imposto de Renda beneficiando trabalhadores.

16. E se a arrecadação crescer demais, como ficam as despesas?
A proposta do governo também prevê um teto para aumento anual de despesas: 2,5%.

Isso significa que, mesmo que a arrecadação da União cresça 7% de um ano para o outro, já descontada a inflação, os gastos não poderiam aumentar 4,9% (70% dos 7%), por exemplo. Aumentariam, no máximo, 2,5% para manter uma trajetória de crescimento menos instável.

17. O que aconteceria com esse “limite extra” não gasto pelo teto de crescimento da despesa proposto pelo novo arcabouço fiscal?
O espaço criado para aumento de despesas que excede o limite de crescimento de 2,5% se tornaria uma espécie de poupança que poderia ser gasta somente com investimentos, mas não com aumento de salários, programas sociais etc.

18. Quais são os objetivos do governo com o novo arcabouço?
O governo federal pretende, com o novo arcabouço, passar a gastar menos do que arrecada, obtendo o que na economia se chama de superávit primário, para estabilizar sua dívida pública.

19. Quais são as metas de déficit e superávit do governo contidas no arcabouço fiscal?
O governo estipulou metas para os quatro anos de governo Lula:

. 2023: obter déficit primário para 0,5% do PIB, com uma tolerância de 0,25 ponto para mais ou menos (déficit de 0,75% a déficit de 0,25%);
. 2024: zerar o déficit primário, com uma tolerância de 0,25 ponto para mais ou menos (déficit de 0,25% a superávit de 0,25%);
. 2025: obter superávit de 0,5% do PIB, com uma tolerância de 0,25 ponto para mais ou menos (superávit de 0,25% a superávit de 0,75%);
. 2026: obter superávit de 1% do PIB, com uma tolerância de 0,25 ponto para mais ou menos (superávit de 0,75% a superávit de 1,25%);

20. E se essas metas não forem alcançadas?
A regra do arcabouço fiscal prevê uma punição ao governo caso ele não cumpra suas metas. Ela reduz para 50% e depois para 30% a limitação do crescimento da despesa.

Exemplo: se as contas do governo fecharem com déficit de 0,3% do PIB em 2024, quando a meta era zero com tolerância de até déficit de 0,25%, as despesas só poderão aumentar 50% da arrecadação em 2025. Se em 2025, a meta prevista para o ano também não for cumprida dentro da margem de tolerância, o gasto só poderá crescer 30% em 2026.

Com os gastos crescendo cada vez menos que a arrecadação, a tendência é que as metas de superávit sejam alcançadas. Quando elas forem, a punição é retirada e o governo passa a poder aumentar seus gastos em 70% do crescimento da arrecadação.

21. A punição ao governo afetaria toda a população?
Sim. E essa é mais uma crítica de economistas progressistas à proposta de novo arcabouço fiscal. Se a equipe econômica do governo Lula não cumprir suas metas, os gastos seriam pressionados nos anos seguintes, comprometendo melhorias em serviços públicos que são essenciais a todos.

22. E se uma crise externa comprometer o esforço do governo para o alcance de metas?
Mesmo assim ele seria punido de acordo com o novo arcabouço fiscal.

Segundo alguns economistas, déficit e superávit primários são mais dependentes de fatores externos do que do esforço do governo. Ainda assim, a responsabilidade sobre eles recairia somente sobre o governo e prejudicaria a todos.

23. O controle de despesas fará o Banco Central reduzir os juros e a inflação cair?
Essa é a expectativa do governo. Mas nada é garantido.

O nível de preços também depende de fatores externos. Uma seca tende a reduzir a produção agrícola e elevar o custo da comida, por exemplo.

A taxa básica de juros, definida pelo Banco Central (BC), também não está diretamente relacionada às contas públicas. O próprio governo acredita que a chamada Selic já deveria estar mais baixa. Mesmo assim, o BC, que é um órgão independente, não a reduz. 

24. Qual é o arcabouço fiscal de outros países?
Existem hoje mais de cem países que adotam regras para controlar seus gastos, cada um à sua maneira. Não existe um modelo pronto a ser copiado, segundo especialistas.

Existe, porém, um consenso de que as regras precisam prever certa flexibilidade para que sejam adaptáveis a períodos excepcionais, como uma pandemia. Especialistas defendem também que as regras levem em conta indicadores sobre o bem-estar da população, o que o arcabouço fiscal proposto pelo governo não faz.

25. Quando as novas regras fiscais começam a valer?
A proposta de arcabouço fiscal deve ser encaminhada ao Congresso Nacional em forma de projeto de lei complementar no início do mês. Ela precisará de maioria simples na Câmara (257 votos de 513 deputados) e no Senado (41 votos de 81 senadores) para ser aprovada. Depois, seguirá para sanção do presidente Lula.

A expectativa do governo é que o novo arcabouço esteja em vigor para a elaboração do Orçamento da União em 2024.

Vinicius Konchinski | Brasil de Fato
Edição: Rodrigo Durão Coelho


As opiniões expressas nesse artigo não refletem, necessariamente, a opinião da Diálogos do Sul

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Vinicius Konchinski

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