A década de 2000 foi um período único para a América do Sul, no qual o crescimento econômico foi combinado com políticas exteriores voltadas para o regionalismo e para a cooperação com os países do Sul Global. Este contexto trouxe a percepção de uma região cada vez mais autônoma em relação aos Estados Unidos, levando a discussões sobre o declínio da hegemonia. O contexto favorável não perdurou, no entanto, e mudanças nas políticas internas dos países da região foram conduzidas por grupos com conexões com os Estados Unidos, como ocorreu no Brasil, em 2016, e na Bolívia, em 2019. Assim, uma maior reflexão sobre o poder dos Estados Unidos na América Latina, no contexto dos anos 2000, é necessária para entender até que ponto o continente passa por um processo de transição hegemônica.
De forma geral, a literatura sobre relações entre os Estados Unidos e a América Latina identifica três hipóteses para o aparente declínio da hegemonia norte-americana nos anos 2000: (i) a negligência por parte da potência após os atentados terroristas de 11 de setembro de 2001; (ii) a busca de autonomia por parte dos governos nacionais; e (iii) o desafio apresentado por poderes externos à região.
Com relação à primeira destas, o argumento seria de que, com a guerra ao terror, as atenções dos Estados Unidos teriam-se voltado para o Oriente Médio, em um processo de perda de interesse pela América Latina, como pontuado por Peter Hakim, presidente emérito do Inter-American Dialogue. A segunda hipótese se refere às políticas exteriores que retomavam a ideia de autonomia, o que se expressou na construção de instituições regionais, interpretadas por Pia Riggirozzi e Diana Tussie como parte de um regionalismo pós-hegemônico. Por fim, como ressaltado pela terceira hipótese, a expansão da presença russa e chinesa na região criou novas oportunidades para os governos nacionais sul-americanos.
Como argumentado por Tom Long, a primeira destas hipóteses, apesar de ter sido amplamente veiculada na mídia e na academia, poucas vezes foi discutida de forma cuidadosa, sendo, muitas vezes, assumida como um pressuposto. Contudo, ao olhar de forma mais detida para a Política Exterior dos Estados Unidos para a região, percebe-se que, embora não tenha existido priorização, tampouco houve ausência. Com o objetivo de problematizar a ideia de negligência, em artigo recentemente publicado na revista Contexto Internacional, analisei três dimensões da atuação regional dos EUA na América do Sul: a assistência em segurança, a percepção de ameaças pelo Comando Sul e as respostas da potência frente aos avanços chinês e russo.
Assistência em segurança
No artigo ‘Mission Creep: The U.S. Military’s Counterdrug Role in the Americas’ (2015), Adam Isacson destaca que a política de assistência dos EUA sofreu transformações após os ataques do 11 de Setembro, e o Departamento da Defesa passou a financiar projetos – tradicionalmente, uma prerrogativa do Departamento de Estado. Dois programas foram criados e se destinaram recursos para a região: o Combating Terrorism Fellowship Program e o Support of Special Operations to Combat Terrorism – Section 1208.
Os dados disponibilizados pelo Security Assistance Monitor mostram que não houve diminuição dos recursos repassados para a região no momento posterior aos ataques terroristas, mas uma concentração do financiamento direcionado aos países andinos e, especialmente, à Colômbia, que se tornou o principal aliado regional da potência. As relações com este país se tornaram, assim, um contraponto importante às tensões dos EUA com Venezuela e uma forma de conter o crescimento da “onda rosa”.
O alinhamento com a Colômbia não era, porém, a única forma pela qual o governo dos Estados Unidos buscava conter a ascensão das esquerdas e pressionar os governos latino-americanos. Em 2002, os Estados Unidos reconheceram o governo de dois dias de Pedro Carmona na Venezuela, resultado de uma tentativa de golpe de Estado para derrubar Hugo Chávez. Como mostrado por William Leogrande e Walt Vanderbush, os EUA também tentaram conter a “onda rosa” por meio da intromissão na política interna em El Salvador, Nicarágua e Bolívia. Ademais, durante o segundo mandato de George W. Bush, houve um esforço para criar uma agenda positiva de cooperação com os governos que compunham o segmento moderado da “onda rosa”.
A busca de uma agenda positiva foi reforçada durante a administração de Barack Obama, que enfatizou a ideia de uma parceria hemisférica e buscou reconstruir o soft power regional, como pontuado por Hanna Kassab e Jonathan Rosen, ao mesmo tempo em que priorizava as relações bilaterais para o fortalecimento das instituições hemisféricas. Ainda de acordo com os dados do Security Assistance Monitor, durante aquele governo, houve um aumento da assistência econômica, em detrimento da assistência em segurança, revertendo parcialmente a tendência de militarização e mantendo a ideia de preservar a hegemonia dos EUA.
Clifford Berryman
‘MY, MY, SUCH POSSIBILITIES’: Charge de Clifford Berryman, 1913, ilustra Tio Sam mapeando as rotas de comércio dos EUA para a South America.
Percepção de ameaças pelo Comando Sul
O Comando Sul é o comando militar unificado responsável pelas operações militares ao sul do México, dedicando-se a promover a cooperação militar entre os EUA e a América Latina. Os seus comandantes fazem discursos anuais ao Congresso dos EUA, por meio dos quais é possível mapear as percepções de ameaças dos militares da grande potência referentes à região.
Nos anos 2000, a atuação do Comando Sul mostra que a Guerra Global ao Terror (GWOT, na sigla em inglês) não excluía a América do Sul – ao contrário, a mesma serviu para enquadrar questões locais no paradigma de combate ao terrorismo e levou a uma militarização da Política Externa dos EUA. Como observado por Juan Gabriel Tokatlian, enquanto a prioridade de Washington se dirigia para outras regiões, o Comando Sul aumentou sua influência no processo decisório relativo à América Latina, aumentando também a disponibilidade de recursos.
Durante o governo W. Bush, o narcotráfico e o terrorismo foram constantemente identificados como ameaças à segurança e, desde 2002, os comandantes passaram a descrever suas atividades como de suporte à GWOT em seus discursos ao Congresso. Na América do Sul, houve dois focos: os Andes – principalmente Colômbia e Equador – e a Tríplice Fronteira entre Argentina, Brasil e Paraguai. No primeiro caso, a ameaça terrorista foi percebida como proveniente de organizações domésticas. Foram incluídos na lista de terroristas do Departamento de Estado: o então grupo insurgente colombiano Forças Armadas Revolucionárias da Colômbia (Farc), o peruano Sendero Luminoso, assim como os paramilitares colombianos das Autodefesas Unidas da Colômbia (AUC). Na área da Tríplice Fronteira, o Comando Sul identificou fontes de financiamento para organizações terroristas do Oriente Médio, mencionando o Hezbollah e o Hamas.
Além do terrorismo e do tráfico de drogas, a existência de governos de esquerda, definidos pelos EUA como populistas, era cada vez mais percebida como um desafio, tendo sido identificada como uma ameaça pelo Comando Sul em 2004. Estes governos eram vistos como problemáticos, especialmente porque dificultavam a cooperação militar com os EUA, como ocorreu no caso venezuelano a partir de 2005.
Durante o governo Obama, houve uma mudança de ênfase. O crime organizado transnacional passou a ser apontado como a principal ameaça e, apesar de o terrorismo ainda estar presente, não era usualmente o primeiro tema mencionado pelos comandantes. Além disso, a tendência de ver os governos de esquerda através de lentes de segurança foi parcialmente revertida, e a menção ao populismo radical como uma ameaça não ocorreu sob sua administração. Os avanços de China e Rússia foram percebidos, no entanto, com crescente preocupação.
A ínfima, porém, progressiva, cooperação militar entre estes países e os governos latino-americanos era vista com preocupação. Desde 2010, o desafio apresentado por potências extra-hemisféricas na região foi destacado todos os anos pelo Comando Sul durante os discursos no Capitólio. Essa tendência mostra que os militares dos Estados Unidos percebiam os avanços regionais da China e da Rússia com desconfiança.
Respostas frente ao avanço de potências externas à região
A comunidade de política externa dos EUA monitora de forma bastante cuidadosa os avanços chineses nas Américas. Em 2005, ocorreu uma audiência no Senado sobre o aumento da projeção chinesa na América Latina, que buscava examinar a existência de oportunidades para os EUA. Naquela ocasião, os representantes do Departamento de Estado e da Defesa afirmaram que existia a possibilidade de cooperação com a China em temas referentes à América Latina e declararam que a potência asiática não se mostrava como uma ameaça à hegemonia dos EUA, mas que havia a necessidade de monitorar sua presença regional. No ano seguinte, 2006, teve início um mecanismo de diálogo entre os EUA e a China sobre a América Latina, que objetivava evitar erros de cálculo e aumentar a transparência.
Consequentemente, os legisladores dos EUA não consideravam a relação China-América Latina ameaçadora durante os dois governos Bush e entendiam que a China buscaria estabilidade regional por causa de seus investimentos regionais. Analisando este tema, Gonzalo Paz afirmou que os EUA “têm atraído a China para o diálogo não com a intenção de interromper, ou de conter todas as iniciativas chinesas na região, mas de modelá-las”. O governo Obama deu continuidade aos diálogos EUA-China sobre a América Latina nos seus primeiros anos, mas os descontinuou ao longo de seu mandato.
Além da China, os EUA também se preocuparam com a presença da Rússia e do Irã no hemisfério. Embora não existisse nenhum mecanismo institucionalizado em relação à Rússia, em dezembro de 2008, o governo dos Estados Unidos realizou consultas com representantes russos sobre a América Latina. Os representantes do Departamento de Estado entendiam que a região não era uma prioridade para a Rússia e que o país não faria muito para apoiar as tendências “antiocidentais” presentes em governos do eixo bolivariano. A preocupação dos EUA foi motivada pela venda de armas, especialmente após a Venezuela anunciar a decisão de comprar caças russos Sukhoi, em 2006.
Por fim, o Irã é um caso particular, já que as capacidades mais limitadas do país restringem seu escopo de atuação na América Latina. O país não exporta sistemas de armas, nem oferece treinamento militar para a América Latina. Ainda assim, seus avanços provocaram desconfiança extraordinária pelo Comando Sul, pois foram percebidos como relacionados ao apoio financeiro para o Hezbollah na região.
Em uma perspectiva de longo prazo e considerando a possibilidade de oferecer modelos alternativos e parcerias para a região, Rússia e China se destacam como desafios para os EUA. O sucesso do modelo de desenvolvimento chinês e os empréstimos concedidos aos países da região permitiram que fossem adotadas políticas econômicas que se distanciam do neoliberalismo. A Rússia se apresentou como alternativa nas áreas de energia e defesa, sendo uma opção à compra de armas dos EUA.
Os discursos anuais proferidos pelo Comando Sul no Senado são um indício da crescente preocupação com a expansão destas potências na América Latina. Em todos os anos desde 2010, a China foi destacada como uma variável no cenário estratégico regional e como um desafio à influência e à posição dos EUA como “parceiro preferencial” no campo da defesa.
O principal ponto de preocupação foi o aumento da cooperação em questões militares entre esses países e a proximidade entre eles e governos de esquerda sul-americanos, especialmente Venezuela, Bolívia e Equador. Assim, a ideia de Rússia e, principalmente China, como um crescente desafio aos Estados Unidos não é algo recente, embora tenha tomado maior dimensão no momento contemporâneo. E ganhou tração no governo Trump, em um processo que tende a se perpetuar na administração atual.
O peso dos contextos domésticos no subcontinente
A ideia de uma “negligência benigna” que teria aberto espaço para o regionalismo e para a busca da autonomia sul-americana não é um pressuposto apropriado para a análise da política externa dos EUA para a América Latina no pós-11 de Setembro. Embora não tivessem um grande projeto no campo das instituições multilaterais, os EUA buscaram reafirmar sua hegemonia, estreitando as relações com alguns governos sul-americanos e procurando neutralizar as fontes de resistência à sua liderança.
Essa dinâmica sugere que a busca sul-americana por autonomia não foi causada pela ausência de atenção estadunidense. A hegemonia dos EUA foi desafiada durante os governos Bush e Obama, mas o declínio de sua influência não foi causado por negligência. Em outras palavras, as mudanças nas relações interamericanas foram externas, e não internas, ao processo de tomada de decisões dos Estados Unidos. Essas mudanças estiveram ligadas à busca de autonomia dos países latino-americanos e a um ambiente internacional que se tornou mais permissivo para a região, a partir da tendência de multipolaridade, com o crescimento chinês e russo.
Desde 2015, mudanças políticas relevantes tomaram conta da região, e o ciclo da esquerda perdeu seu ímpeto. Atualmente, o único país da América do Sul que não promoveu um realinhamento com os EUA, mesmo que momentâneo, foi a Venezuela – embora o retorno do kirchnerismo na Argentina possa levar a uma busca renovada por autonomia, bem como a volta do Movimento pelo Socialismo (MAS) na Bolívia.
As relações entre o Brasil e os EUA têm-se fortalecido significativamente, revertendo a anterior busca de autonomia. Contudo, o cenário atual também reflete, em maior grau, mais as políticas internas sul-americanas do que a própria política externa dos Estados Unidos. As relações dos EUA com os militares e com os órgãos de segurança pública são uma fonte de influência, especialmente na promoção de determinados temas, como o combate à corrupção e à lavagem de dinheiro. Ainda assim, seria difícil sustentar que a política externa dos Estados Unidos foi a principal causa para o fim da “onda rosa” e o fortalecimento das direitas.
* Lívia Peres Milani é pesquisadora de pós-doutorado no PPG-RI “San Tiago Dantas” (UNESP/UNICAMP/PUC-SP) e do INCT-INEU. Contato: livialpm@gmail.com. Twitter: @Livia_LPM.
** A versão integral deste artigo foi publicada na revista Contexto Internacional. Recebido em 26 fev. 2021. Este Informe não reflete, necessariamente, a opinião do OPEU, ou do INCT-INEU.
As opiniões expressas nesse artigo não refletem, necessariamente, a opinião da Diálogos do Sul
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